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淺析水電建設項目的工程分包

0252水利工程2021-07-15 10:59:48

1、概述

席卷全球的工程總承包和項目管理熱潮代表著現代管理的最新發展，是建筑業經濟增長方式的變革，也是我國工程建設項目管理體制改革的方向。

改革開放以來，我國建筑行業一直都在不斷地推行建設項目管理體制改革。水利水電建設行業更是從學“魯布革經驗”開始，率先走出計劃經濟的模式，不斷探索既遵循商品經濟的發展規律，又適應WTO國際經濟交往的行為準則，符合我國國情的建設工程管理體制。通過這20多年的不斷探索，一步一步地走到今天，從觀念上、組織形式上、人才隊伍的儲備上，甚至法律法規的配套上都基本具備了實行工程總承包建設模式的條件。

工程分包是指工程的承包人（含勘察人、設計人、施工人）經發包人同意后，依法將其承包的部分工程交給第3方完成的行為。在分包行為中，承包人只是將其承包工程的某一部分或者某幾部分，發包給1個或者幾個分包人，并簽訂分包合同，承包人仍然要就承包合同約定的全部義務向發包人負責。

通常所說的工程分包，特指施工企業之間的專業工程施工或勞務作業的承、發包關系。分包活動中，作為發包方的施工企業是總承包商，作為承包方的施工企業是分包商。我國現行的《建筑法》、《建設工程質量管理條例》中定義的工程分包活動，從本質上講，是指在工程設計、招投標、施工、竣工驗收等階段處于相對獨立狀態下的傳統的施工總承包模式下的工程分包活動。在工程總承包模式下，工程分包活動的表現形式將更為復雜多樣，因而，研究工程分包問題具有十分重要的現實意義。

（1）工程分包有利于大型施工企業走向高端，中小型施工企業步入專業化。為增強核心競爭力，大型施工企業要實現由勞動密集型向管理密集型轉換，由低端向高端發展，從施工總承包向工程總承包邁進，必將甩掉低端生產資源，專注于項目管理。對專業分包隊伍或勞務隊伍來說，提高管理能力，培養優秀的專業技術人員，使用機械設備，提高專業化施工能力是必由之路。勞務隊將發生分化，其中優秀的管理和技術人員將逐步穩定下來，成為固定的職業人員；勞務隊將由自身技術管理能力的差異，分化為各具特色的專業承包企業，既走勞務承包，又走專業工程承包的道路。專業施工能力，是專業分包企業的核心競爭力。

（2）工程分包有利于施工企業提高效率和應變能力。水利水電施工項目管理內容繁雜、工程規模大、建設周期長，項目實施中的不確定性因素多，施工環境復雜多變。為了適應變化，總承包商會授予項目更多的處理變化的權力，更多地依賴外部資源，為提高效率而更加重視對分包工程的管理。專業的項目管理，最終使項目變得更有效率。專業工程分包隊伍和勞務隊通過提高管理水平和技術能力，加強自身競爭力，可以在市場中獲取更多的業務機會，其人力、設備資源能夠得到更多的利用。這樣，生產效率得到提高，利潤肯定增加，從而增加其抵御風險的能力。

（3）工程分包有利于先進企業文化的傳播。在對分包工程的管理過程中，作為總承包商的大型施工企業，為了保證實現所承攬工程的質量、工期等剛性指標，維護其企業信譽，一定會將其成熟的先進管理理念等企業文化精髓傳播到分包單位。分包單位在實施分包工程的過程中，潛移默化地學習借鑒發包單位的先進企業文化，如：視信譽如生命、安全責任重于泰山等等，分包單位在學習發包單位先進企業文化的同時，自身素質得以提升。

2、國內外工程分包現狀

2.1 國內工程分包現狀

總體上說，在水利水電建設項目中，伴隨著項目管理水平的不斷提高，對工程分包的管理也取得了長足的進步。但是，與國外先進的管理比較，尚有一定差距。主要表現在以下幾個方面：

（1）經營思想落后，資源利用率低。一方面由于“肥水不流外人田”的傳統觀念尚未破除，部分承包商寧可自己“少、慢、差、費”地組織施工，也不愿把自身不具優勢的專業工程分包出去，缺乏利用外部資源為企業增效的經營思想；另一方面，一些大型企業不肯俯首在允許范圍內做分包工程，致使他們擁有的專利技術、專業特長或高新設備束之高閣，形成社會資源的巨大浪費。國外企業則不然，如法國的芬奇（Vinci）集團，就不惜屈尊為廣東大亞灣核電站、上海金茂大廈、四川二灘水電站、河南小浪底水電站和香港SAR項目做專業分包。面對其多元化的經營理念和靈活多變的經營方式所給予的啟迪，我們豈能墨守成規而坐失商機！

（2）二級市場尚未形成，分包主體培育不足。①由于重視程度和宣傳力度不夠，致使作為二級市場定位的分包有形市場發展極不平衡；②水利水電建設市場大多重視對總承包商的選擇，對工程分包則重視不夠，因為缺乏有效的監管而造成許多漏洞；③由于分包主體的社會地位低下，導致某些總承包商憑借其“上游”有利地位，對分包商任意宰割；④分包主體良莠不齊、素質偏低、人才匱乏和專業不精等問題普遍存在。

（3）工程總承包未成主流，規范的分包難成“氣候”。①長期以來，工程總承包這一國際通行做法在國內尚處于試點階段，還沒有很好地發展起來，導致依附于工程總承包而興起的工程分包，呈現“大河沒水小河干”的狀態；②少數企業采用違法分包、變相轉包和掛靠的手段追求短期效益，嚴重干擾了專業分包的正常發展。

2.2 發達的分包體系在國外建筑行業早已形成

國外的大型工程承包公司同國內的工程公司相比，管理人員比例高，某些總承包企業是純粹的管理型企業，管理人員素質高，在承擔項目時，將所有的具體施工任務分包出去，專門從事項目管理工作，項目管理工作的專業化最終會提高項目建設效率。中小型專業分包公司人員專業素質高，專業設備齊全，公司規模小，易于管理，專業劃分詳細而全面。專業分包商在激烈競爭中求生存，提高自身的同時，也提高項目建設效率。在美國，總承包商主要是一些大的上市公司或私營公司，它們主要起著項目管理的責任，而具體工作大部分（80%）由分工明確的分包商來做。

2.3 完善的分包體系是國內市場發展的客觀需求

建筑市場的競爭日趨激烈，利潤空間越來越小，分工更趨專業化，提高競爭力將集中于提高專業技術能力和管理服務水平。社會發展總是向更高效的生產方式發展的，專業化趨勢正體現了這一要求。激烈的競爭和市場的多變，要求企業更專注于核心競爭力。

以顧客為中心的市場需求，促使專業化管理和專業化分包企業的發展。產品的價值由基本值和附加值構成，在激烈競爭的環境下，基本值已相近，產品價值的提高便更多地體現在附加值上，專業化的生產是提高附加值的途徑之一，必然引發企業走專業化的道路。

國家政策促使專業化的分包體系逐步完善。建設部對于建筑業企業資質的劃分，已經說明了高層次的施工企業將向專業管理型建筑綜合總承包企業發展，低層次的施工企業將向專業化的分包企業發展的趨勢；新頒布的《建設工程項目管理規范》（GB/T50326-2006），預示了項目管理的發展，要求建立完善的分包體系。

3、工程分包管理模式研究

就總承包商內部而言，工程分包時，按發包方層次的不同，傳統的發包模式有兩種，即：集權的公司發包模式和授權的項目發包模式。

3.1 集權的公司發包模式

這是中小型施工企業承攬施工項目較少的情況下經常使用的一種發包方式。總承包商與分包商都以法人的地位簽署分包合同，合同的法律地位自然。由公司負責發包的職能部門選擇合適的分包商，簽訂分包合同，分包工程的管理工作交由總承包商設在現場的工程項目部負責。這種方式的優勢是：公司掌握著較為廣泛的信息渠道，公司的采購發包管理更為規范化和程序化，又有能與分包商建立長久合作關系的優勢；公司集中管理發包，能夠在市場中找到更有價值的分包價格，有利于公司對項目成本的宏觀控制。缺點是：項目部在執行中，存在一些信息不明，形成“難管”的局面，因而缺乏積極性，遇有問題時，溝通協調難度大；公司統的過死，管的過細，在工程項目較多、施工現場地域分散的情況下，公司職能部門的工作難以深入，容易陷入被動，影響項目管理。

3.2 授權的項目發包模式

這種模式通常被處于分散條件下承攬工程的大型施工企業所采用。在公司充分授權的情況下，由項目部根據項目管理的具體需要，自行選擇分包商，與分包商簽訂分包合同，工程管理交由分包商直接管理。這種方式的優勢是：發包便捷，效率高，項目管理較為有力；在處理一些突發事件上，能夠取得意想不到的效率和成績，如遇汛期防洪搶險業主追加施工項目、某些工作面趕工需要使用勞務、開挖運輸設備不匹配需要臨時增加裝運設備等等。缺點是：由于項目自身的局限性，難以找到最低分包價格，宏觀上對成本控制不利；項目部自主權力過大，缺乏有力監督時，容易誘發少數人以權謀私，出現違法違規分包問題；管理上一旦發生惡性事件，互相推諉扯皮，容易造成局面失控。

不難看出，上述兩種模式都有其局限性。統得過死，會造成工作被動；放得過開，又容易出現失控。筆者認為，較好的發包模式應該是“受控的項目發包模式”。

3.3 受控的項目發包模式這種模式主張施工企業應專注于市場開發、管理研究、項目監控、業績考核，在充分授權的同時，完善監督管理機制；項目部應規范管理、全面履約、創造效益、創新品牌，為贏得市場而樹立良好的企業形象。

選擇分包商的原則是：“項目部擁有優選權，公司保留否決權”。具體要求如下：

（1）需要進行工程分包時，項目部必須首先從公司的“合格分包商名錄”中選擇分包商；如果在名錄中確實找不到合適的，需要面向社會公開遴選時，必須由公司出面按規定的程序對擬選對象進行審查、評價，只有通過了公司審核的分包商，項目部才能夠選用。未經公司評審的分包商，項目部不得擅自使用。否則，公司紀律檢查部門將利用“問責制”，對項目部主要領導和相關業務部門實施責任追究。

（2）專業工程分包合同金額超過50萬元、勞務作業分包合同金額超過5萬元的分包合同，項目部必須先提供分包合同草案，并附單價估算表、與分包項目對應的中標單價對比分析表等資料，報請公司主管部門審定后，才能按照審定意見與分包商簽訂工程分包合同。嚴禁先允許分包商進場施工，后洽商分包合同的工程分包行為發生。

（3）合同額度低于控制線以下的分包工程，由項目部按公司規定的工程分包管理程序，簽訂分包合同后，報公司備案。

筆者認為，這種方式體現了“抓大放小”的原則。既方便快捷，又不至于失控；既便于宏觀管理，又有利于微觀搞活；可以充分調動項目部的工作積極性，是目前較為優選的一種工程分包管理模式。

3.4 組織結構

這里以受控的項目發包模式為例，討論工程分包管理的組織結構，研究施工項目在分包工程管理中有關各方的主要職責及相互之間的工作關系。

不論是總承包商、分包商，還是總承包商組建的項目部（簡稱總包項目部）、分包商組建的項目部（簡稱分包項目部），都是由項目工作聯系起來的。

總承包商對所承包的施工項目負總責，由它組建總包項目部。分包商由總包項目部選擇，報總承包商核準。分包商在施工現場設立分包項目部，負責具體完成施工任務?？偘椖坎控撠熓┕がF場的全面管理，它依據分包合同協調有關各方的關系，以實現項目管理目標。作為承擔具體施工任務的分包項目部被兩個“領導”管理—總包項目部和分包商企業，一方面可以從總包項目部獲得施工管理上的幫助；另一方面又可以從分包商企業獲得資源配置上的支持，有利于分包合同的順利履行。

作為總承包商的施工企業，是通過對總包項目部的授權與監控來管理施工項目的。這樣，對于同時擁有幾十個甚至更多施工項目的大型施工企業來說，也不至于陷入現場管理的具體事務當中去，會有更多的精力去爭取更大的市場份額，研究更先進的項目管理方法，出臺更科學的項目業績考核辦法，以激勵各項目部更好地實現企業的總體發展戰略。

總包項目部依據《項目承包責任書》對公司負責，在施工現場全權代表總承包商履行對施工項目的管理責任，按照“規范管理、全面履約，建精品工程，樹企業形象”的原則要求，協調與施工項目相關的各方關系，保證施工項目的工期、質量、安全文明施工和環保工作符合總承包合同的要求，對分包工程的管理是其重要工作內容之一。

分包商依據分包合同保證把分包工程所需的各種資源配置到位，隨時關注分包工程的進展情況，確保全面履行分包合同中約定的各種義務。

分包項目部在總包項目部的統一安排與協調下，組織分包工程的施工生產，在保證分包工程質量與安全的前提下，確保分包工程能如期交工。各個分包項目部雖然都是平行的處于相對獨立的個體，但是他們同時又工作于同一項目中，擁有共同的利益目標。只有彼此配合、相互協調，保證實現項目的總體目標，才能滿足各自的利益訴求。項目管理者聯盟，項目管理問題。

由于這種組織結構是以工程分包合同為基礎的，與有行政隸屬關系的公司內部管理相比有很大的不同，它帶有強烈的法律契約色彩。在從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的今天，這是必須引起高度重視的問題。

3.5 分包合同管理

一項工程的贏利在于合同管理，虧損也在于合同管理。分包合同管理是分包工程管理的主要內容，分包合同一旦簽訂，總承包商就應該把分包商納入施工項目的整體管理構架，率先履行合同約定的各種義務，維護各方的基本利益訴求，構建和諧的工作關系，以最終實現施工項目的整體目標。

分包工程合同管理，不僅要研究確定合適的分包模式和合同方式，還要制定分包計劃、確定合同范圍、詢價、進行合同談判直至形成合同文件，重點是對分包合同生效后的履行、變更、違約索賠、爭端處理、終止或收尾結束等全部活動實施有效的監督和控制。

對于勞務分包合同，一般應該制定相應的質量管理辦法、進度管理辦法、安全和環保管理辦法、材料管理辦法等，規范地約束分包商的施工行為，做到監控有力、考核到位、獎罰分明。

對于專業工程分包合同，除了監管分包商的工程進度、質量與安全外，關鍵是要留有足夠的履約保證金和風險抵押金，嚴格簽證與支付，絕不可超支超結。要根據總體施工進度制定分包工程的節點控制目標，對每一個節點進行考核，進度、質量與安全考核都要與經濟掛鉤，制定獎罰辦法，及時進行調控。

4、結語

在市場經濟不斷發育的今天，工程總承包模式反映了市場專業化分工的必然趨勢和業主規避風險的客觀要求，必將得到業主和市場的認同。那種將勞務隊和自有機械設備、自供材料組織起來完成任務的施工作業模式將成為歷史。工程總承包模式將逐步成為市場的主流，工程分包活動將更為復雜而頻繁。

若不重視工程分包，資質等級高、綜合管理水平高、市場開發能力強的大型施工企業就難以實現從勞動密集型向技術管理型的成功轉變；若不重視工程分包，中小型施工企業就很難把在建項目做好，難以有效利用外部資源，難以降低企業成本，難以把企業做大、做強。高度重視工程分包，以共贏為基礎，以合同為紐帶；以管理為手段，以服務為宗旨；以長期合作為本，以全面履約為榮，應成為完善工程分包體系的基本原則，成為大中型施工企業進一步良性發展的必然選擇。

工程項目合同